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《中华人民共和国旅游法》解读——旅游纠纷处理
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第八章  旅游纠纷处理

 

    第九十一条  县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉,应当及时进行处理或者移交有关部门处理,并告知投诉者。

    【条文主旨】
    本条是关于政府设置旅游投诉受理机构的规定。
    【立法背景】
    旅游者在旅游过程中,可能与旅游相关的各个环节、不同行业的经营者发生纠纷,这些不同环节、不同行业各有主管部门负责监管,旅游者往往并不清楚政府内部各个部门的职责范围和监管权限,发生纠纷时,要求其准确地向有权限的部门进行投诉,对旅游者而言很不方便,也不利于纠纷及时有效得到解决。设立统一的旅游投诉受理机构,有利于方便旅游者投诉,同时,适应旅游纠纷异地性、需要尽可能快速解决的特点,有利于及时解决纠纷。
    【条文解读】
    一、设置统一的旅游投诉受理机构是县级以上人民政府的义务
    建立统一的投诉受理机构,使旅游者的诉求可以通过这一机构、以尽可能简单的方式转达到各有权处理投诉的部门。按照此要求,各级政府应当承担起统筹各部门受理有关旅游投诉的职能,指定或者设立统一的旅游投诉受理机构,并对该机构的职能、运作等事项做出配套规定。
    二、旅游投诉受理机构的主要职能
    (一) 统一接受旅游者的投诉本条所指“受理”是指接受旅游者的投诉请求,据此,投诉受理机构在接到旅游者的投诉请求后,需要如实将投诉人姓名、联系方式、具体请求事项等有关情况记录在案。
    (二)自行处理或将投诉转交各有关部门进行处理接到旅游者投诉请求并记录在案后,旅游投诉受理机构需要按照政府各部门职责分工,及时将投诉交有关部门进行办理。如政府指定的旅游投诉统一受理机构本身即具有一定的投诉处理权,如旅游质量监督机构、旅游执法机构等,其接到投诉请求并确定属于自身职责范围的,就应当自行处理。
    (三)对投诉人的告知义务接受投诉后,不论是自己有权处理的,还是转办其他部门处理的,投诉受理机构都要将确定的处理部门或机构的联系人、联系方式等信息告知投诉人。由投诉受理机构负责处理的,投诉受理机构还应当向投诉人告知投诉处理结果;移交其他部门处理的,投诉受理机构也应当跟踪了解处理情况,并告知投诉人。

    第九十二条  旅游者与旅游经营者发生纠纷,可以通过下列途径解决:
    (一)双方协商;
    (二)向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解;
    (三)根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁:
    (四)向人民法院提起诉讼。

    【条文主旨】
    本条是关于旅游纠纷解决途径的规定。
    【立法背景】
    旅游纠纷属于民事纠纷,由当事人自愿选择解决的方式和途径。双方协商、调解、仲裁和诉讼等途径,具有不同的特点,旅游者可以根据自身需要选择运用,保护自己的合法权益。
    【条文解读】
    一、双方协商
    双方协商又称双方和解,即由旅游者和旅游经营者双方协商,在自愿平等的基础上,本着解决问题的诚意,通过摆事实讲道理,交换意见互谅互让,从而协商解决争议的一种方法。这种方法直接、及时、平和,成本较低,对双方都有利。但双方协商的缺点在于协商结果无法律上的强制力,一旦一方或双方反悔,则需要通过其他途径再行解决。
    二、调解
    调解是指在中立第三方的主持下,通过劝解、疏导等,使双方自愿进行协商,达成协议、解决纠纷的方法。调解有利于消除隔阂,防止矛盾激化,维护社会稳定,被实践证明是解决民事法律纠纷较为有效的方式。调解需要在双方自愿的基础上进行,调解纠纷所运用的依据不得违反法律法规的禁止性规定。
    关于主持调解的第三方的选择,法律采取列举和指引相结合的方法表述:旅游者是消费者,旅游纠纷是消费纠纷,根据《消费者权益保护法》的规定,消费者协会具有调解功能,旅游争议双方可以向消费者协会申请调解;根据本法规定,旅游投诉受理机构具有调解功能,争议双方也可向其申请调解;除此之外,法定的调解机构还有人民调解委员会,《中华人民共和国人民调解法》对人民调解委员会的调解程序和调解协议效力等内容作了规定,民间也还有各种各样的调解组织,按照本法规定,只要是在当事人自愿基础上,双方都可以向其提出调解的申请。需要特别说明的是,根据我国现行法律法规,除经人民调解委员会调解并经人民法院司法确认的调解协议外,一般的调解协议,不具有法律强制力,由双方自愿履行,一旦当事人一方或双方反悔,则需通过其他途径再行解决。
    三、仲裁
    仲裁,是指当事人根据事先或事后达成的书面仲裁协议自愿将争议提交第三方裁决以解决争议的一种法律制度。按《仲裁法》规定,当事人用仲裁方式解决争议,应当双方自愿,达成书面仲裁协议,没有仲裁协议,一方申请仲裁的,仲裁机构不予以受理。仲裁没有级别管辖和地域管辖,仲裁机构也不按行政区划设置,当事人可以按双方的意愿选择任何仲裁机构对争议进行仲裁。仲裁裁决具有强制性,当事人应当履行,否则权利人有权申请人民法院强制执行。仲裁实行一裁终局制度,裁决作出后,除被人民法院裁定撤销或者不予以执行的除外,产生法律效力,当事人就同一争议再申请仲裁或者向人民法院起诉的,仲裁委员会或人民法院不予以受理。
    四、诉讼
    诉讼是人民法院代表国家通过行使司法审判权来解决争议的一种途径。人民法院作出的判决或裁定一经生效,就有国家强制力保证其实施,具有最高的权威性和最终的决定力。旅游纠纷主要是旅游者与经营者之间就民事权益所产生的争议,应按民事诉讼程序进行。需要说明的是,双方协商、调解不是提起诉讼的必经程序,只要一方认为有必要,即可直接向法院提起诉讼。

    第九十三条  消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上,依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。

    【条文主旨】
    本条是关于调解的规定。
    【立法背景】
    调解,尤其是通过旅游投诉受理机构进行调解,是旅游者通常采取的旅游纠纷处理方式。与仲裁、诉讼相比、调解程序简便快捷;与双方当事人协商和解相比,调解因有处于中立地位的第三方参与,双方当事人更容易达成一致。
    【条文解读】
    一、自愿原则
    参照《人民调解法》的有关规定,调解的自愿原则包括两个方面:一是调解工作必须在双方当事人自愿的基础上进行;二是调解协议内容必须出自双方自愿。
    二、合法原则
    参照《人民调解法》的有关规定,调解的合法原则主要指调解工作要以事实为根据,在分清是非的基础上,正确地适用实体法来确定双方当事人的权利和义务,调解协议的内容不得与民事法律中的禁止性规定相冲突,不得侵害国家利益、社会公共利益,不得违反公序良俗和损害第三人的合法权益。

    第九十四条旅游者与旅游经营者发生纠纷,旅游者一方人数众多并有共同请求的,可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。

    【条文主旨】
    本条是关于旅游者推选代表人参加纠纷解决的规定。
    【立法背景】
    旅游纠纷中的旅游者一方,往往人数较多,且通常有共同的请求。为节约旅游者解决纠纷的成本,方便旅游者实现其诉求,本法参照民事诉讼法的规定,设定了旅游者推选代表人参加纠纷解决的制度。
      【条文解读】
    一、推选代表人参加纠纷解决的前提是“旅游者一方人数众多”且“有共同请求”
    旅游者一方人数众多,对外沟通成本高,才有必要推选代表人;旅游者请求一致时,才可能合并处理。以上两个要求必须同时具备,才能适用本条的规定。
    关于何为人数众多,《最高人民法院关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》(法发[1992]22号)规定,“当事人一方人数众多,一般指十人以上;当事人一方人数众多在起诉时确定的,可以由全体当事人推选共同的代表人,也可以由部分当事人推选自己的代表人;推选不出代表人的当事人,在必要的共同诉讼中可由自己参加诉讼,在普通的共同诉讼中可以另行起诉;代表人为二至五人,每位代表人可以委托一至二人作为诉讼代理人”;《旅游投诉处理办法》(国家旅游局令第32号)第14条规定,“投诉人4人以上,以同一事由投诉同一被投诉人的,为共同投诉。共同投诉可以由投诉人推选1至3名代表进行投诉”。关于协商、仲裁及其他方式调解如何确定“人数众多”,可以参照以上标准界定。
    二、被推选出的代表人的法律地位及其行为的法律后果
    被推行的代表人,实质为推选人的代理人,适用《民法通则》中有关代理的规定,即代表人以推选人的名义从事代理活动,行为结果由推选人承担。此外,《民事诉讼法》第五十四条规定,“代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,必须经被代表的当事人同意”;《旅游投诉处理办法》(国家旅游局令第32号)第14条规定,“代表人参加旅游投诉处理机构处理投诉过程的行为,对全体投诉人发生效力,但代表人变更、放弃投诉请求或者进行和解,应当经全体投诉人同意”。
    当然,是否推选代表人是旅游者的权利,如果旅游者认为自己亲自参与纠纷处理更合适,可以不推选代表人。

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